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O futuro do ônibus urbano passa pela criação de um Marco Legal

POR FRANCISCO CHRISTOVAM, presidente executivo da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos – NTU.

O setor dos transportes urbanos de passageiros começa a se recuperar da perda financeira de quase R$ 40 bilhões provocada pela pandemia; mas, ainda, lida com alguns reflexos negativos, tais como a redução de mais de 90 mil empregos diretos e a impossibilidade de renovação da frota, devido à redução da demanda e, consequentemente, queda na arrecadação das empresas operadoras. A recuperação da demanda de passageiros já atinge 84% do total transportado em 2019 e as empresas operadoras investem para atrair novos clientes para seus sistemas de transportes.

Em recente levantamento realizado pela Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos – NTU foi possível constatar que, atualmente, 63 sistemas de transporte urbano operam com subsídios permanentes, abrangendo 163 cidades. O estudo também revela que foram implementadas 153 iniciativas de concessão de subsídios pontuais, em 138 sistemas de transportes coletivos urbanos, para garantir a continuidade da oferta de serviço durante a pandemia.

Outro fenômeno do período pós-pandemia é a implementação da tarifa zero, especialmente nas cidades de pequeno porte, com população menor do que 50 mil habitantes. Atualmente, já são 84 cidades que adotam esse benefício, sendo que, desse total, 73 municípios praticam a tarifa zero em todo o sistema de transporte, durante todos os dias da semana. Em 6 cidades, a tarifa zero abrange todo o sistema, mas somente em dias específicos da semana; e, nas 5 cidades restantes, a tarifa zero engloba parcialmente o sistema, durante todos os dias da semana.
Acrescente-se às mudanças provocadas pela pandemia a chamada diferenciação tarifária, ou seja, até o momento, 44 sistemas de transportes urbanos já fazem a distinção da tarifa de remuneração, que cobre os custos da prestação do serviço, da tarifa pública, que é o valor pago pelo passageiro para realizar a sua viagem. Essa prática já existe em 12 capitais e regiões metropolitanas e em outras 30 cidades.

Todas as mudanças que estão ocorrendo nos sistemas de transportes urbanos de passageiros, a maioria provocada pelos efeitos da pandemia, ainda carecem de uma sustentação jurídico-legal mais consistente e permanente. Em muitos casos, os processos licitatórios ou mesmo os contratos de concessão existentes não estabelecem a separação da tarifa técnica ou de remuneração da tarifa pública ou de utilização, não permitem a adequação do objeto às necessidades de ajustes de escopo na prestação dos serviços e não garantem o reequilíbrio econômico-financeiro das operações. Também, não preveem a revisão periódica dos procedimentos operacionais e das regras de remuneração, não estabelecem as definições e parâmetros para aferir a qualidade dos serviços prestados, não contêm uma matriz de risco e não contemplam nenhum processo de resolução de controvérsias, tais como regras de conciliação, mediação, comitê de prevenção e resolução de disputa e arbitragem.

Dessa forma, somente uma nova base jurídica, com a criação de um marco legal ou marco regulatório, poderá estabelecer um conjunto de normas, diretrizes e leis para regular a prestação desse serviço de utilidade pública, por delegação, pelas empresas da iniciativa privada. Como resultado, poder concedente e empresas operadoras poderão mitigar a insegurança jurídica dos atuais contratos, evitar o desequilíbrio entre obrigações e responsabilidades das partes e dispensar a necessidade de longos períodos de transição e de aditivos contratuais que, por vezes, alteram as regras editalícias e provocam ações por parte dos órgãos de fiscalização.

Há duas iniciativas em curso para a criação desse instrumento legal para o setor dos transportes urbanos de passageiros.

Em 22 de setembro de 2021, o então senador Antonio Anastasia apresentou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 3278/2021, com o propósito de atualizar a Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei federal nº 12.587/2012), bem como as leis federais nº 10.636/2002 e nº 10.257/2001. Essa primeira iniciativa com vistas à criação de um Marco Legal dos Transportes foi arquivada no final da legislatura passada; mas voltou a tramitar, em abril deste ano, por iniciativa do senador Veneziano Vital do Rêgo (MDB-PB) e de outros 32 senadores. Atualmente, a proposta legislativa encontra-se na Comissão de Infraestrutura do Senado Federal, com parecer favorável do relator, e aguarda votação.

Paralelamente, ao longo de 2022, os técnicos da Secretaria Nacional de Mobilidade Urbana – SEMOB submeteram ao Fórum Consultivo de Mobilidade Urbana, criado pelo Decreto nº 10.803, de 17 de setembro de 2021, uma minuta de Marco Legal que, após várias reuniões, culminou com a elaboração de um documento bastante abrangente e muito bem estruturado. No período de 28 de novembro de 2022 a 27 de fevereiro de 2023, esse documento passou por uma consulta pública e recebeu 870 sugestões e contribuições, com o objetivo de aprimorar o texto sob análise.

A Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos – NTU apresentou um total de 60 contribuições ao texto sob consulta, focando as suas sugestões nos itens que dizem respeito aos conceitos gerais, organização dos serviços, financiamento do setor e na regulação e gestão dos contratos, procurando explicitar princípios e a futura aplicação do instrumento legal.
Após a análise dos técnicos da SEMOB e a realização de mais algumas reuniões do Fórum Consultivo, o documento ficou pronto para ser discutido em audiência pública. Após a análise técnica das contribuições que serão feitas nessa audiência, a versão final do documento deverá ser encaminhada à Casa Civil, que se encarregará de formalizá-lo como projeto de lei perante o Congresso Nacional.

Há uma forte expectativa para se consolidar e compatibilizar essas duas iniciativas, uma do Poder Legislativo e outra do Poder Executivo, num único documento, que contenha um conjunto de normas, leis e diretrizes para regular a prestação dos serviços públicos de transportes urbanos de passageiros pelas empresas operadoras da iniciativa privada.

O documento consolidado deverá estabelecer que “o transporte público coletivo, direito social e dever do estado, é serviço público de caráter essencial, indispensável ao desenvolvimento socioeconômico de toda a população e ao atendimento das necessidades de deslocamento das pessoas no território, cabendo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, de forma compartilhada e no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito e organizar os serviços em rede única, intermodal, acessível, abrangente e integrada”, conforme propõe a minuta em finalização no governo federal.

Além disso, deverá conter capítulos específicos para tratar da organização e da produção dos serviços de transportes, considerando a qualidade dos serviços e a produtividade do setor; da programação e planejamento das atividades, para aumentar a eficiência e o desempenho operacional na prestação dos serviços; e do financiamento do custeio e dos investimentos necessários, para possibilitar a adequação da infraestrutura e do material rodante às exigências dos serviços. O documento também visa ampliar a inclusão da população de baixa renda aos serviços prestados; tratar da regulação e a gestão dos contratos, para aumentar a segurança jurídica e conferir mais flexibilidade aos contratos de concessão e, finalmente, destacar a necessidade de ampla transparência e publicidade, bem como do controle social da prestação dos serviços.

Assim, para a prestação de um serviço público essencial e estratégico, que possibilita o exercício dos demais serviços públicos, principalmente, pela população de baixa renda, o futuro do ônibus passa pela imprescindível, incontestável e urgente revisão e modernização da Lei nº 12.587/2012, consubstanciada na criação de um marco legal do transporte público coletivo urbano, intermunicipal, interestadual e internacional de caráter urbano, para estabelecer normas específicas, atinentes às regras gerais para a execução dos serviços, alterando, por consequência, a legislação que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

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